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Gabčíkovo-Nagymaros ou la mort d’un projet de collaboration slovaco-hongrois sur le Danube
Cet article cite un extrait du livre de Jacques Bethemont Les grands fleuves. L’auteur rappelle brièvement la conception, selon le modèle soviétique productiviste du rapport entre l’homme et la nature (l’homme corrige les imperfections de la nature…), la vision de l’aménagement du grand fleuve-outil au service de l’économie et du transport de marchandises en particulier et le souci d’en tirer d’importantes ressources énergétiques qui prévalaient parmi les responsables politiques de l’Europe communiste. Pour l’Union soviétique, puissance danubienne de l’époque qui s’était octroyée militairement un accès direct sur le fleuve dans le delta, à hauteur du bras d’Ismaïl (aujourd’hui territoire ukrainien), les aménagements du Danube et l’édification de barrages plus en amont mais sur son territoire d’influence correspondaient également à des enjeux politiques et géostratégiques.
Dans le cas de l’abandon du barrage complémentaire de régulation de Nagymaros et selon J. Bethemont, les réactions hongroises auraient été également motivées par d’autres considérations que les seules perspectives hydrologiques et environnementales. La contestation du projet de barrage complémentaire de régulation de Nagymaros prévu en amont de Budapest, dans un des plus beaux paysages du Danube hongrois, aujourd’hui transformé en parcs naturels, par une partie de la population puis l’abandon de celui-ci par les responsables politiques magyars, ont préservé le fleuve et sa biodiversité d’un sinistre aménagement supplémentaire. On frémit en imaginant la triste et définitive monotonie d’un fleuve-canal-réservoir enserré dans un système de digues de Nagymaros jusqu’à Bratislava. La réalisation de la première partie du projet par la Slovaquie, en l’occurrence de la construction du barrage de Gabčíkovo et des aménagements du fleuve et de ses rives liés à celui-ci, sont un témoignage évocateur de ce que celui-ci aurait pu devenir si le projet avait été réalisé dans son intégralité.
Plan de l’intégralité du projet
Le temps des grands travaux
« Le temps du COMECOM, organisme de planification à l’échelle de L’Europe socialiste, fut aussi celui des grands travaux par lesquels l’homme était censé améliorer la nature. S’agissant du Danube, un projet diligenté par l’Energoproject soviétique (faut-il rappeler que l’URSS était une puissance danubienne puisqu’elle contrôlait la branche d’Ismaïl sur le delta ?) établit à partir de 1956 un plan d’aménagement qui devait rendre le Danube accessible aux convois poussés de 8 000 tpl et aux automoteurs de type volgien (5 000 tpl) jusqu’au niveau de Bratislava. La construction de cinq ouvrages était prévue entre la frontière autrichienne et le delta du Danube, soit un barrage entre Hongrie et Tchécoslovaquie, Gabčíkovo, un barrage servant à la régulation aval en territoire hongrois, Nagymaros, deux barrages au niveau des Portes-de-Fer, un barrage de dérivation vers la Moldavie, à hauteur d’Ismaïl. Par la suite ce système devait se raccorder au Rhin-Main-Danube austro-allemand.
La mise en oeuvre de Gabčíkovo, approuvée par les Hongrois et les Tchécoslovaques dans le cadre d’un traité signé en 1977, à la suite de longues et difficiles négociations, fut dénoncée unilatéralement par les Hongrois en 1989 alors que l’ouvrage de dérivation implanté à Dunakiliti était pratiquement achevé. S’agissant d’un ouvrage construit sur un fleuve soumis au droit international, cette rupture apparut comme l’un des temps forts dans la décomposition du système socialiste, sans pour autant que cette dénonciation unilatérale soit acceptable pour la partie slovaque.
Parmi les raisons qui peuvent expliquer cette rupture, le point de vue technique n’est pas négligeable en raisons des dimensions et de l’insertion spatiale du projet : un barrage à Dunakiliti créant une retenue enserrée dans un système de digues jusqu’au niveau de Bratislava, un canal de dérivation court-circuitant le Danube puis empruntant son lit canalisé et relevé jusqu’au bloc-usine de Gabčíkovo et une centrale de compensation à Nagymaros. La complexité de cet ouvrage de basse chute d’une capacité de 720 MWe pouvant produire 2 600 GWh/an dépassait les moyens des deux partenaires qui durent faire appel à des opérateurs soviétiques et autrichiens pour résoudre de multiples problèmes allant de la préservation des nappes à la construction de turbines géantes.
Conflits d’intérêts
Au-delà de ces difficultés qui amenèrent très vite les Hongrois à demander dans un premier temps un report du projet, se trouvent des divergences d’intérêt. Pour les Soviétiques, l’ouvrage était la garantie d’un accès fluvial jusqu’au coeur de l’Europe et renforçait leur poids politique au contact des deux Europe, communiste et libérale. Pour les Tchécoslovaques, l’intérêt était d’abord énergétique mais la retenue de Bratislava pouvait être également l’amorce d’une liaison navigable interbassins Danube-Morava-Oder-Elbe. La partition entre Tchèques et Slovaques renforça ces derniers dans leur attitude volontariste.
Pour les Hongrois, ces intérêts étaient loin de compenser les retombées négatives de l’ouvrage, à commencer par l’impact écologique. Le secteur aménagé correspond en effet à un vaste cône sur lequel le fleuve tresse plusieurs lits entre eux par un lacis de faux-bras. Même après les aménagements du XIXe siècle, ce dispositif permet d’alimenter une puissante nappe d’eau filtrée qui dessert Budapest. De plus, cet espace amphibie abrite l’une des plus belles forêts alluviales d’Europe. Enfin, le canal dérivait les eaux en territoire slovaque, laissant le Danube hongrois à sec. Derrière cet argumentaire conforté par les scientifiques et largement diffusé dans une opinion très sensible aux problèmes environnementaux, deux arguments occultés mais présents à l’esprit de tous les Hongrois : leur passivité ou leur refus allait à l’encontre d’une position officielle qui défendait « l’indéfectible amitié unissant les peuples russe et hongrois » ; surtout, ils voyaient dans le canal une barrière les séparant de la forte minorité magyare qui occupait la rive gauche1.
C’est sans doute au niveau de cet irrédentisme latent qu’il faut rechercher la raison véritable d’une rupture dont les conséquences empoisonneront longtemps les relations de voisinage entre les deux pays. Dans l’immédiat, il n’y eut ni guerre ni violences mais recours à la Cour internationale de Justice de La Haye. Actuellement les Slovaques achèvent un projet croupion réduit à un barrage de dérivation en territoire slovaque et un canal de dérivation aboutissant à Dunakiliti aménagé en chute. Il n’est plus question du projet de Nagymaros. »
Notes :
1 Après la victoire turque de Mohacs, la nation hongroise put se replier et se reformer sur la rive gauche (actuellement slovaque) du fleuve qui, par la suite, devint la base de départ pour la reconquête du territoire hongrois. Le rattachement de ce sanctuaire à la Slovaquie remonte au traité de Trianon.
Affaire relative au Projet Gabčíkovo-Nagymaros
(Hongrie/Slovaquie)
Résumé de l’arrêt du 25 septembre 1997
La Cour rappelle que la présente affaire trouve son origine dans la signature, le 16 septembre 1977, par la République populaire hongroise et la République socialiste tchécoslovaque d’un traité relatif à la construction et au fonctionnement du système d’écluses de Gabčíkovo-Nagymaros (dénommé ci-après le traité de 1977). Le nom des deux Etats contractants a varié au cours des ans; ils sont dénommés ci-après la Hongrie et la Tchécoslovaquie. Le traité de 1977 est entré en vigueur le 30 juin 1978. Il prévoit la construction et l’exploitation du système d’écluses par les parties en tant qu’investissement conjoint. Selon le préambule du traité, le système avait pour but de mettre en valeur, de façon générale, les ressources naturelles de la section Bratislava-Budapest du Danube aux fins du développement des secteurs des ressources hydrauliques, de l’énergie, des transports et de l’agriculture et des autres secteurs de l’économie nationale des parties contractantes. L’investissement conjoint tendait ainsi essentiellement à la production d’hydroélectricité, à l’amélioration de la navigation sur le tronçon en cause du Danube et à la protection des régions riveraines contre les inondations. En même temps, les parties contractantes, selon les termes du traité, s’engageaient tant à veiller à ce que la mise en oeuvre du projet ne compromette pas la qualité des eaux du Danube qu’à s’acquitter de leurs obligations concernant la protection de la nature et découlant de la construction et du fonctionnement du système d’écluses.
Le secteur du Danube auquel se rapporte la présente affaire est un tronçon d’environ 200 kilomètres, entre Bratislava, en Slovaquie, et Budapest, en Hongrie. En aval de Bratislava, la déclivité du fleuve diminue sensiblement, créant une plaine alluviale de gravier et de sédiments sableux. La frontière entre les deux Etats est constituée dans la majeure partie de cette région par le chenal principal du fleuve. Čunovo et, plus en aval, Gabčíkovo sont situés dans ce secteur du fleuve, en territoire slovaque; Čunovo est situé sur la rive droite du fleuve et Gabčíkovo sur la rive gauche. Plus bas, après jonction des divers bras, le fleuve entre en territoire hongrois. Nagymaros se trouve dans une vallée étroite à un endroit où le Danube fait un coude juste avant de se diriger vers le sud, entourant la grande île fluviale de Szentendre avant d’atteindre Budapest.
Les principaux ouvrages à construire en exécution du projet sont décrits dans le traité de 1977. Deux séries d’écluses étaient prévues, l’une à Gabčíkovo (en territoire tchécoslovaque), l’autre à Nagymaros (en territoire hongrois), en vue de constituer « un système d’ouvrages opérationnel, unique et indivisible ». Le traité prévoyait en outre que les spécifications techniques concernant le système seraient fixées dans le plan contractuel conjoint, qui devait être établi conformément à l’accord signé à cette fin par les deux gouvernements le 6 mai 1976; il prévoyait également que la construction, le financement et la gestion des travaux seraient menés à bien conjointement et que les parties y participeraient à parts égales.
Sur un grand nombre de points, le plan contractuel conjoint précisait à la fois les objectifs du système et les caractéristiques des ouvrages. Il comprenait également des consignes provisoires d’exploitation et d’entretien dont l’article 23 précisait que « Les consignes d’exploitation définitives [seraient] agréées dans un délai d’un an à compter de la mise en service du système. »
La Cour observe que le projet devait donc se présenter comme un projet conjoint intégré dans lequel les deux parties contractantes seraient sur un pied d’égalité en ce qui concerne le financement, la construction et l’exploitation des ouvrages. Son caractère unique et indivisible devait être concrétisé grâce au plan contractuel conjoint qui complétait le traité. C’est sous le contrôle de la Hongrie, en particulier, que se seraient trouvés les vannes de Dunakiliti et les ouvrages de Nagymaros, tandis que les ouvrages de Gabčíkovo aurait été placés sous le contrôle de la Tchécoslovaquie.
Affaire relative au Projet Gabčíkovo-Nagymaros
(Hongrie/Slovaquie) :
Arrêt du 25 septembre 1997 de la Cour Internationale de Justice
Dans son arrêt sur l’affaire relative au Projet Gabcíkovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), la Cour a décidé que la Hongrie n’était pas en droit de suspendre puis d’abandonner, en 1989, la partie des travaux qui lui incombait dans le cadre du projet de barrage, tels qu’ils étaient déterminés dans le Traité signé en 1977 par la Hongrie et la Tchécoslovaquie et dans les instruments y afférents ; la Cour a décidé en outre que la Tchécoslovaquie était en droit d’entreprendre, en novembre 1991, les travaux préparatoires en vue de la mise en œuvre d’une solution alternative et provisoire (la « variante C »), mais non de la mettre unilatéralement en service en octobre 1992 ; que la notification, le 19 mai 1992, par la Hongrie de la terminaison du Traité de 1977 et des instruments y afférents n’a pas eu pour effet juridique d’y mettre fin (et que par conséquent ils sont toujours en vigueur et régissent les relations entre les Parties) ; et que la Slovaquie, en tant que successeur de la Tchécoslovaquie, est devenue partie au Traité de 1977.
Quant au futur comportement des Parties, la Cour a conclu : que la Hongrie et la Slovaquie doivent conduire des négociations de bonne foi en tenant compte de la situation existante, et qu’elles doivent prendre toutes les mesures nécessaires afin d’assurer la réalisation des objectifs du Traité de 1977 ; que, sauf si les Parties en conviennent autrement, un régime opérationnel conjoint pour le barrage en territoire slovaque doit être établi conformément au Traité de 1977 ; que chaque Partie doit indemniser l’autre Partie pour les dommages causés par son comportement ; et que le règlement des comptes concernant la construction et le fonctionnement des ouvrages doit être effectué conformément aux dispositions pertinentes du Traité de 1977 et des instruments y afférents.
De plus, la Cour a décidé que des normes du droit de l’environnement, récemment apparues, étaient pertinentes à l’exécution du Traité et que les Parties pouvaient, d’un commun accord, en tenir compte en appliquant plusieurs de ses articles. Elle a conclu que les Parties, pour concilier le développement économique et la protection de l’environnement, « devraient examiner à nouveau les effets sur l’environnement de l’exploitation de la centrale de Gabcíkovo. En particulier, elles doivent trouver une solution satisfaisante en ce qui concerne le volume d’eau à déverser dans l’ancien lit du Danube et dans les bras situés de part et d’autre du fleuve. »
La Cour était composée comme suit : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ; M. Valencia- Ospina, Greffier.
Le dispositif de l’arrêt se lit comme suit :
« 155. Par ces motifs,
LA COUR,
1) Vu le paragraphe 1 de l’article 2 du compromis,
A. Dit, par quatorze voix contre une, que la Hongrie n’était pas en droit de suspendre puis d’abandonner, en 1989, les travaux relatifs au projet de Nagymaros ainsi qu’à la partie du projet de Gabcíkovo dont elle était responsable aux termes du Traité du 16 septembre 1977 et des instruments y afférents ;
POUR : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Fleischhauer, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : M. Herczegh, juge ;
B. Dit, par neuf voix contre six, que la Tchécoslovaquie était en droit de recourir, en novembre 1991, à la « solution provisoire » telle que décrite aux termes du compromis ;
POUR : M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Guillaume, Shi, Koroma,Vereshchetin, Parra- Aranguren, Kooijmans, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : M. Schwebel, Président ; MM. Bedjaoui, Ranjeva, Herczegh, Fleischhauer, Rezek, juges ;
C. Dit, par dix voix contre cinq, que la Tchécoslovaquie n’était pas en droit de mettre en service, à partir d’octobre 1992, cette « solution provisoire » ;
POUR : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Kooijmans, Rezek, juges ;
CONTRE : MM. Oda, Koroma,Vereshchetin, Parra-Aranguren, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
D. Dit, par onze voix contre quatre, que la notification, le 19 mai 1992, de la terminaison du Traité du 16 septembre 1977 et des instruments y afférents par la Hongrie n’a pas eu pour effet juridique d’y mettre fin ;
POUR : M. Weeramantry, Vice-Président; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : M. Schwebel, Président ; MM. Herczegh, Fleischhauer, Rezek, juges ;
2) Vu le paragraphe 2 de l’article 2 et l’article 5 du compromis,
A. Dit, par douze voix contre trois, que la Slovaquie, en tant que successeur de la Tchécoslovaquie, est devenue partie au Traité du 16 septembre 1977 à compter du 1er janvier 1993 ;
POUR : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : MM. Herczegh, Fleischhauer, juges ;
B. Dit, par treize voix contre deux, que la Hongrie et la Slovaquie doivent négocier de bonne foi en tenant compte de la situation existante et doivent prendre toutes mesures nécessaires à l’effet d’assurer la réalisation des objectifs du Traité du 16 septembre 1977, selon des modalités dont elles conviendront ;
POUR : M. Schwebel, Président; M. Weeramantry, Vice-Président; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : MM. Herczegh, Fleischhauer, juges ;
C. Dit, par treize voix contre deux, que, sauf si les Parties en conviennent autrement, un régime opérationnel conjoint doit être établi conformément au Traité du 16 septembre 1977 ;
POUR : M. Schwebel, Président; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : MM. Herczegh, Fleischhauer, juges ;
D. Dit, par douze voix contre trois, que, sauf si les Parties en conviennent autrement, la Hongrie devra indemniser la Slovaquie pour les dommages subis par la Tchécoslovaquie et par la Slovaquie du fait de la suspension et de l’abandon par la Hongrie de travaux qui lui incombaient; et la Slovaquie devra indemniser la Hongrie pour les dommages subis par cette dernière du fait de la mise en service de la « solution provisoire » par la Tchécoslovaquie et de son maintien en service par la Slovaquie ;
POUR : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président; MM. Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : MM. Oda, Koroma, Vereshchetin, juges ;
E. Dit, par treize voix contre deux, que le règlement des comptes concernant la construction et le fonctionnement des ouvrages doit être effectué conformément aux dispositions pertinentes du Traité du 16 septembre 1977 et des instruments y afférents, compte dûment tenu des mesures qui auront été prises par les Parties en application des points 2 B et C du présent dispositif.
POUR : M. Schwebel, Président ; M. Weeramantry, Vice-Président ; MM. Oda, Bedjaoui, Guillaume, Ranjeva, Shi, Koroma, Vereshchetin, Parra-Aranguren, Kooijmans, Rezek, juges ; M. Skubiszewski, juge ad hoc ;
CONTRE : MM. Herczegh, Fleischhauer
* * *
M. Schwebel, Président, et M.Rezek ont joint des déclarations à l’arrêt de la Cour ; M. Weeramantry, Vice- Président, et MM. Bedjaoui et Koroma ont joint à l’arrêt les exposés de leur opinion individuelle ; MM. Oda, Ranjeva, Herczegh, Fleischhauer, Vereshchetin, Parra-Aranguren et M. Skubiszewski, juge ad hoc, ont joint à l’arrêt les exposés de leur opinion dissidente. »
Sources :
BETHEMONT, Jacques, Les grands fleuves, « La dimension internationale », « Gabcíkovo, mort d’un projet », Armand Collin/VUEF, Paris, 2002
BETHEMONT, Jacques et BRAVARD, Jean-Paul, « Gabcikovo, un grand projet et une controverse », Revue de géographie de Lyon, 1, 1986, p. 19-41
KOVÁCS, Péter, Quelques considérations sur l’appréciation et l’interprétation de l’arrêt de la Cour internationale de Justice, rendu dans l’affaire Gabcikovo-Nagymaros. German Yearbook of International Law, Volume 41 (1999), p. 252-266
MALJEAN-DUBOIS, Sandrine, L’arrêt rendu par la Cour internationale de Justice le 25 septembre 1997 en l’affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie). Annuaire français de droit international, Volume 43/1997 (1998), p. 286-332
MACINTYRE, Owen, Case concering the Gabcikovo-Nagymaros project (Hungary/Slovakia) : International Court of Justice, The Hague, 25 September 1997. Journal of Environmental Law, Volume 10 (1998-1), p. 79-91
ROBERT, Eric, L’Affaire relative au projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie). Un nouveau conflit en matière d’environnement devant la Cour internationale de Justice ?
Eric Robert. Studia diplomatica, Volume 47 (1994-5), p. 17-52
« L’Affaire Gabcikovo-Nagymaros », Nouvelle Europe, Samedi 25 novembre 2006
http://www.nouvelle-europe.eu/node/57
http: //vvb.sk
Cour Internationale de Justice de La Haye
www.icj-cji.org/docket/files/92/7376.pdf
